Наръчник Европейски и световни стандарти и препоръки за гражданско участие и превенция на корупцията

От Форум Гражданско Участие

публикувано на 03/02/2010

в Документи, анализи и добри практики

Наръчник

Европейски и световни стандарти и препоръки за

гражданско участие и превенция на корупцията

Принципи на ефективното гражданско въздействие

върху формирането на политики

София, юли 2009

Описание:

В първатаси част, „Европейски и световни стандарти и препоръки за гражданско участие и превенция на корупцията” настоящият наръчник съдържа списък, кратко описание и линк към някои от основните международни документи, регламентиращи гражданското участие при вземането на политически решения, както и основни документи, регламентиращи прозрачността и борбата с корупцията в международен мащаб. Част от цитираните международни документи са приети и ратифицирани от България и по такъв начин са станали част от нейното законодателство. Целта на тази част от наръчника е да осигури достъп на гражданските организации и представителите на публичните институции до информация за документите, които създават права и задължения за участието на гражданите в контрола над работата на институциите.

Във втората си част, „Принципи на ефективното гражданско въздействие върху формирането на политики”, Наръчникът изброява някои от най-популярните принципи и техники за успешно гражданско въздействие върху работата на изпълнителната и законодателната власт на национално и на местно ниво. Целта на тази част е да очертае необходимите сфери на познание и основните стъпки, които неправителствените организации могат да използват, за да защитават гражданските интереси в работата на държавните власти.

Наръчникът е създаден като допълнително практическо помагало по проект „Изграждане на устойчива система за гражданско наблюдение върху ефективността и прозрачността на работата на администрацията и за преодоляване на пропуските в административното обслужване на гражданите и бизнеса” от Оперативна програма „Административен капацитет”, реализиран от Фондация „Проинфо” по договор 08-12-111С от 27.8.2008.

Част Първа

Европейски и световни стандарти и препоръки за гражданско участие и превенция на корупцията

1. Орхуска конвенция

Един от най-важните европейски документи, които регламентират правото на гражданите да участват във вземането на управленски решения е Орхуската конвенция от 1998 година. Пълното й наименование е „Конвенция за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на взимане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда”. Конвенцията е в сила в България от 16.03.2004. До юли 2009 година към конвенцията са се присъединили 40 държави от Европа и Централна Азия и от Европейския Съюз.

Конвенцията поставя основите на регламентирането на гражданското участие при вземането на политически решения и се използва от Европейския Съюз като модел за разработване на законодателството на общността.

Орхуската конвенция гарантира на гражданите права по достъпа до информация, гражданското участие и достъпа до правосъдие при вземането на управленски решения по въпроси на околната среда от местен, национален и трансграничен характер.

Конвенцията предвижда единствен по рода си Механизъм за проверка на съотвествието, по който всички заинтересовани страни, в това число индивидуални граждани, могат да сезират международен екип от юристи и експерти в областта на екологиятаи да поискат проверка дали държавата изпълнява своите задължения за опазване на околната среда и за диалог с гражданското общество. Техните препоръки не са задължителни за страните по договора, докатоне бъдат приети от общо събрание на подписалите конвенцията, но повечетоправителства се стремят да ги спазват преди да бъдат санкционирани.

Значението на Орхуската конвенция излиза извън полето на екологията. Предвидените от нея механизми за гражданско участие се използват като модел за регламентиране на правата на гражданите в техните контакти с властите.

Повече информация на Орхуската конвенция можете да намерите на сайта на Министерството на околната страна и водите, където е публикуван и наръчник за нейното прилагане в България.

http://www.moew.government.bg/recent_doc/aarhus/naruchnik_prilaganeArCon.doc

2. Други международни документи, които регламентират правото на гражданите да контролират дйствията на държавната администрация:

ETI Европейска инициатива за прозрачност (EС)

Европейската инициатива за прозрачност регламентира начина, по който гражданите и техните структури могат да получават информация и да участват при дискутирането и вземането на решения на ниво ЕС

Виж още на : http://ec.europa.eu/transparency/eti/support_en.htm

Европейска инвестиционна банка – политики за разкриване на информация и прозрачност

Документът прилага принципите на Орхуската конвенция за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на взимане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към работата на банката.

Виж на : http://www.eib.org/about/partners/cso/policies/disclosure/index.htm?lang=-en

Препоръки на ОИСР /Организация за икономическо сътрудничество и развитие/ за мултинационални компании

Ръководството на представляват сборник от доброволни препоръки към мултинационалните компании, които покриват всички основни сфери на бизнес етиката, в това число трудови и синдикални въпроси, човешки права, отношение към околната среда, задължение за разкриване на информация, борба с корупцията, защита на правата на потребителите, развитие на науката и технологиите, конкуренция и данъци. Присъединилите се правителства са поели ангажимента да изискват от мултинационалните компании опериращи на тяхна територия да спазват изискванията за прозрачност и почтеност.

Препоръките можете да намерите на : www.oecd.org/daf/investment/guidelines

Конвенция на ОИСР срещу подкупите

Конвенцията на ОИСР срещу подкупите установява задължителни стандарти за криминализиране на подкупите на чуждестранни държавни служители в международните бизнес взаимоотношения и предвижда мерки за ефективното прилагане на тези изисквания. Освен 30-те страни-членки на организацята, към Конвенцията са се присъединили още осем – в това число България.
Повече информация на :

http://www.oecd.org/document/21/0,3343,en_2649_34859_2017813_1_1_1_1,00.html

Пакт за почтеност (Прозрачност без граници, TI)

Пактът за почтеност е разработен от Асоциация „Прозрачност без граници” и цели превенция на корупцията при обществените поръчки. Основава се на процес, в който участват възложителят на обществената поръчка и участниците в търга за нея. Всички страни поемат ангажимента да не плащат, предлагат, изискват или приемат подкупи; да не изпадат в остри противоборства с конкуренцията за да получат поръчката и да се въздържат от подобни действия по време на изпълнение на спечелената поръчка. Пактът за почтеност прилага и механизъм за независимо наблюдение и отговорност за изпълнението му.

Повече подробности на : http://www.transparency.org/global_priorities/public_contracting/integrity_pacts

Бизнес принципи за противодействие на подкупите (Асоциация „Прозрачност без граници”, Social Accountability International)

Принципите са разработени от група представители на частния бизнес, неправителствените организации и синдикатите и целят превенция на корупцията в частния сектор. Предназначени са за прилагане от страна на частни фирми от всякакъв мащаб както във взаимоотношенията им с държавните институции, така и помежду си. Принципите съдържат практически насоки за действия, които предотвратяват корупцията в частния сектор.

http://www.asce.org/files/pdf/global/tibusiness_principles2.pdf

Publish What You Pay

Publish What You Pay (PWYP) , ( „Публикувай какво плащаш” )е световна неправителствена организация, която помага на гражданите на страните с големи природни богатства да контролират как техните правителства управляват приходите от петролната, газовата и добивната индустрия. Организацията има разработен механизъм за гражданско участие и наблюдение за превенция на корупцията.

Повече информация за инициативите й на : http://www.publishwhatyoupay.org/

Принципи от Wolfsberg за борба с изпирането на пари (Водещи европейски и световни банки)

Т. Нар. Волфсбургска група е асоциация на единадесет глобални банки, които работят по създаването на общи стандарти за прозрачност в банковата индустрия предназначени за по-добро познаване на клиентите, предприемане на мерки против прането на пари и срещу финансирането на тероризма. Стандартите съдържат и изисквания за прозрачност във международните финанси.

Повече на : http://www.wolfsberg-principles.com/standards.html

Част Втора

Принципи на ефективното гражданско въздействие върху формирането на политики

1. Източници на легитимност, способност за въдействие

Способността на една неправителствена организация да въздейства върху законодателния процес и върху решенията на изпълнителната власт на национално и на местно ниво зависи от три фактора:

Степен на представителност – доколко организацията представлява реални граждански интереси;
Умения за ефективно въздействие върху представителите на законодателната и изпълнителната власт – каква степен на доброволна гражданска подкрепа и активност е в състояне да генерира;
Лични професионални умения на човека, който се занимава с връзките й с властта.

Силата на въздействие на организацията идва от броя и качеството на писма, и-мейлите, медийните изяви и най-вече личните контакти с представителите на властите, които организацията може да поддържа. Ефективността на кампанията й зависи от личните качества на хората,натоварени да движат връзките й с властите.

2. Основни изисквания към човека, отговарящ за връзките на организацията с властите:

Добро познаване на устройството на държавната власт, механизмите за вземане на решения, законодателството в конкретната област и представителите на законодателната и изпълнителната власт, свързани с конкретния проектозакон или решение;
Добро познаване на материята на исканите законодателни промени;
Добро познаване на самата неправителствена организация и способността й да генерира широка гражданска подкрепа;
Отлични комуникационни умения.

Отличните комуникационни умения са по-важни от познанията, изброени впървите три точки на този списък.

3. Предварителни условия за успешно прокарване на законопроект или промени в съществуващото законодателство

Никога не е достатъчно предвидените законодателни промени да се ползват от гражданска подкрепа, да са добре подготвени или да отговарят на реално съществуващи граждански потребности. За реалното приемане на един законопроект, предлагат от неправителствена организация е необходимо още:

Човекът, отговарящ за връзките на организацията с властите е в състояние да организира ефективно кампанията за прокарване на текстовете през различните нива на одобрение;
Организация е в състояние да мобилизира необходимата гражданска подкрепа в ключови моменти на кампанията;
Предвалително да се установи доколко мнозинството в парламента е склонно да обмисля промени в исканата посока.

4. Техники и стъпки за успешно прокарване на законопроект или промени в съществуващото законодателство

Избор на вносител.

Макар конституцията да твърди друго, в България изпълнителната и законодателната власт не са ефективно разделени. При „нормално” функциониране на властите, в законодателната си работа Народното събрание стриктно спазва законодателните приоритети и инициативи на правителството. Чрез политическия си контрол над мнозинството правителството е в състояние да определя приоритетите в законодателната област и вкараните от Министерски съвет законопроекти се ползват с безусловно предимство пред инициираните от самите народни представители законодателски инициативи. От тази гледна точка, най-добрият вносител на всеки законопроект е изпълнителната власт. Ако законодателната инициатива на неправителствената организация получи подкрепата на ресорния министър и правителството, шансовете й за успех в Парламента са високи.

При невъзможност да се гарантира подкрепата на правителството, вносител на успешен законопроект може да бъде най-влиятелният представител на мнозинството в съответната ресорна комисия. Това невинаги е председателят на комисията, затова работа на човека, отговарящ за връзките на организацията с властите, е да го идентифицира и да намери подход към него.

Важно за успеха на законопроект, внесен от неправителствена организация е и да се осигури подкрепата на водещия експерт, който работи за народния представител – вносител. Експертите не са публични лица, но често имат решаващо значение за отношението на законодателя към определена организация и нейните законодателни инициативи.

Осигуряване на мнозинство в комисията

Освен осигуряването на подходящ вносител, неправителствените организации трябва да се постараят и за гарантиране на мнозинство за приемането на законопроекта в ресорната комисия / и в останалите комисии, където законопроектът бъде разпределен/. Организацията и човекът, отговарящ за връзките й с властите трябва да намери правилните хора, които да осъществят личен контакт с всеки от членовете на въпросните комисии и да сеопита да ги спечели за подкрепяната кауза. Най-ефективни в това отношение са преки връзки на членовете на комисиите с влиятелни представители на конкретната сфера от избирателните райони на депутатите, от техните партийни структури по места и на национално равнище.

Осигуряване на парламентарно мнозинство

Успешното прокарване на законопроекта през ресорните комисии обикновено дава добри шансове за приемане на закона и в пленарната зала, но не може да предотврати нежелани промени в него „между първо и второ четене”. В българския случай, това е времето, когато в законодателната игра се намесват големите лобисти, партийните централи и изпълнителната власт. Най-сигурният начин за гарантиране на парламентарно мнозинство в този случай е да се осигури подкрепата на ресорните министерства или държавни агенции за исканите промени и да се неутрализират опитите на други „играчи” да се възползват за прокарване на промени в своя полза. Всяка искана промяна между първо и второ четене също има свой вносител, който ще се стреми да спечели подкрепата на същите народни представители, за които се бори и неправителствената организация. Важно е подкрепата им да бъде спечелена своевременно, чрез лични контакти или по линия на вътрешната организация на работата в управляващото мнозинство. Във всички случаи, спечелването на председателя на парламентарната група на мнозинството за каузата на прокарвания законопроект дава високи шансове за приемането на текстовете без драстични и неприемливи изменения.

5. Техники и стъпки за успешно прокарване на решения на местно ниво

Прокарването на решения на местно ниво се подчинява насъщите принципи, както и работата със законодателната власт на национално ниво. В същото време, всяка община има своя специфика. За да се определи правилния подход за оказване на въздействие върху местните власти трабвя да се анализира състоянието на отношенията между кмета, мнозинството в Общинския съвет и, в определени случаи, областния управител. В зависимост от местната политическа конфигурация, правилният избор на стъпките по прокарването на исканото решение би разглеждал различно, но отново трябва да мине през същите стъпки.

Избор на вносител
Осигуряване на мнозинство в ресорната комисията
Осигуряване на мнозинство в общинския съвет
Осигуряване на подкрепата на областния управител (при необходимост)

При сегашния състав на много от органите на местната власт, гарантирането на политическа подкрепа за определено решение може да бъде осигурено най-ефективно извън формалните структури на властта.

На местно ниво е и много по-силна ролята на личните, в това число на семейните и роднинските връзки на представителите на властите. Човекът, който се занимава с връзките на организацията с властите трябва да ев състояние да определи отново най-добрия начин за личен контакт с хората, от чийто глас зависи решаването на конкретен проблем.

6. Гарантиране на подкрепата на медиите

Гарантирането на подкрепата на медиите може да бъде от решаващо значение за успеха или провала на една законодателна инициатива. Политиците се влияят от съдържанието на водещите медии повече от обикновените граждани, затова гарантирането на медийна покрепа е абсолютно необходимо условия за успеха на една инициатива.

Често срещана грешка на неправителствените организации е да оставят връзкитеси с медиите на заден план и да се сещат даинформират пресата за своите действия късно в хода на кампанията. Друга важна грешка е презумпцията, че медиите винаги ще разберат и застанат на позицията на гражданските организации.

Връзките с медиите трябва да бъдат поставени на професионално равнище и да следват ясна стратегия и медиен план. Повечето неправителствени организации нямат вътрешен капацитет да се спряват с подобна задача и трабвя да си осигурят професионална подкрепа за изграждане на позитивна медийна среда.

7. Българско законодателство, регламентращо правото и задължението за гражданско участие:

Поредица от български закони изискват гражданско участие за вземането на определени решения или регламентират правата и възможностите на гражданите да участват и контролират работата на институциите. Сред тях са:

ЗАКОН за опазване на околната среда

ЗАКОН за омбудсмана

ЗАКОН за общинските бюджети

ЗАКОН за местното самоуправление и местната администрация

ЗАКОН за достъп до обществена информация

ЗАКОН за държавния служител

ЗАКОН за администрацията

Доброто познаване на тези закони гарантира по-ефективно гражданско участие.